2票差で成立した「副首都法」とは──否決されたはずの大阪都構想が、”指定要件”の形で戻ってきた

2026年7月24日、ひとつの法律が成立しました。名前を「副首都法」といいます。大きな災害で東京が動けなくなったとき、その役割を肩代わりする都市を、国があらかじめ決めておく――ざっくり言えば、そういう法律です。

ところが、この法律の成立には引っかかる点がいくつもあります。参議院での賛成は123、反対は121。その差は、わずか2票でした。しかも、法律の条文に「大阪」とは一言も書かれていないのに、多くのメディアが「大阪ありき」と報じています。そして、2度も住民投票で否決された大阪都構想が、別の形で顔を出しているとも言われます。

この記事では、まず「副首都法とは何か」を、はじめて聞く人にもわかるように解説します。そのうえで、報道があまり並べて論じない3つの点――①たった2票差で決まったこと、②指定の要件に「特別区」が入っている意味、③住民投票は要るのかという手続きの問題――を、事実に沿って整理します。賛成・反対どちらかに立つのではなく、判断の材料をそろえるのが目的です。

副首都法とは何か──「東京の代役」を国が決める法律

副首都法の正式名称は、少し長くて「国家社会機能継続性確保施策及び副首都の整備に係る施策の推進に関する法律」といいます。読むだけで疲れる名前ですが、中身の狙いは2つに絞れます。

1つ目は、災害への備えです。首都直下地震のような大災害で東京圏がマヒしたとき、政治・行政・経済の中枢を代わりに担える都市を、前もって用意しておく。いわば「国のバックアップ拠点」をつくる、という発想です。

2つ目は、東京一極集中の是正です。平時には、税制の優遇や規制の緩和で企業や人を呼び込み、東京以外にもう一つ、経済を引っ張る「極」を育てる。非常時の保険であると同時に、平時の成長戦略でもある――ここがこの法律の特徴です。

なぜそこまでして備えるのか。日本はGDPのおよそ2割、上場企業の本社の半数以上が東京圏に集中しているとされます。もし首都直下地震で東京圏が動けなくなれば、経済活動だけでなく、国としての意思決定そのものが止まりかねません。首都直下地震は今後30年のあいだに高い確率で起きるとも言われます。その「もしも」に、法律であらかじめ備えておく――これが副首都法の出発点です。

大事なのは、副首都法は「遷都」ではないという点です。首都はあくまで東京のまま。中央省庁がまるごと引っ越すわけでもありません。あくまで「非常時の代役」と「平時のもう一つの拠点」を、法律の上で位置づけるものです。ここを取り違えると、話が実態より大きく見えてしまいます。

では、東京はどうなるのか

「代役をつくる」と聞くと、東京の地位が下がるのか、と心配になるかもしれません。ですが、この法律は東京から何かを取り上げるものではありません。首都は東京のままで、省庁も動きません。副首都は、東京が使えなくなったときの予備であり、平時には別の成長拠点を足す、という位置づけです。

ただし、平時から税制や規制の優遇を副首都に寄せていけば、企業や投資の一部がそちらへ動く可能性はあります。だからこそ東京側には、税収や企業の流出を警戒する声もあります。「東京を弱らせずに、地方に極を増やせるのか」――この両立ができるかどうかが、制度の実効性を測るものさしになります。

指定されると何が受けられるのか

副首都に指定された地域には、国からいくつかの後押しが用意されます。企業誘致や民間投資を促す税制上の特例、産業競争力を高めるための規制緩和、交通網や都市基盤の重点整備、そして省庁の出先機関や独立行政法人などの集積です。要するに「国のお墨付き」を得て、投資やインフラを呼び込みやすくする仕組みです。

指定までの手順も決まっています。法律は公布から3か月以内に施行され、政府は施行から1年以内に「基本方針」を定めて、具体的な指定要件を固めます。そのうえで、要件を満たす道府県が国に申し出て、最終的に内閣総理大臣が指定する、という流れです。政府は今秋にも要件づくりに着手するとみられています。

なぜ「今」成立したのか──維新の連立参加と、2票差の意味

この法律を理解するには、成立の背景にある政治の事情を外せません。副首都構想は、2025年10月に自民党と日本維新の会が連立を組んだときの合意文書に明記された、いわば連立の「一丁目一番地」でした。維新にとっては、連立入りの成果として何としても通したい看板政策だったのです。

法案は2026年6月24日に自民党と維新が共同で提出しました。国会の会期末が迫るなか、維新は成立を強く求め、与野党の攻防が続きます。最終的に、維新が付帯決議の文言で野党に譲歩することで、会期の再延長を避けて成立にこぎ着けた、と日本経済新聞などは伝えています。急いで通した、という色合いが残る成立でした。

「2票差」は何を意味するのか

参議院本会議での採決は、投票総数244のうち賛成123、反対121。差はたった2票です。これは、国会の中ですら賛否がほぼ真っ二つに割れたまま、法律が成立したことを意味します。国の骨格に関わる制度が、これだけの僅差で決まるのは、決して当たり前ではありません。

報道があまり詳しく触れないのが、この123票の中身です。自民党と維新の連立与党だけでは、参議院で過半数に少し届かないとされます。評論家からは、成立を左右したのは「与党の外」にある小会派の賛成だった、との指摘も出ています（社会学者・西田亮介氏）。新興のチームみらいなどが賛成に回ったことが、2票差を生んだ側の要素になった、という見方です。裏を返せば、ひとつの会派の判断が違っていれば、結果は逆になっていたかもしれない、ということです。

賛成・反対の顔ぶれと理由を、表にまとめておきます。

立場	主な会派	掲げた理由
賛成 123	自民党、日本維新の会、チームみらいなど	大災害への備えと、東京一極集中の是正が急務。多極分散型の国づくりに必要
反対 121	立憲民主党、公明党、国民民主党、共産党、れいわ新選組など	「大阪ありき」で維新のための法案ではないか。住民投票との関係が不透明で、進め方が拙速

立憲民主党は本会議で「廃案にすべきだ」と反対討論に立ちました。見落とされがちですが、長く自民党と連立を組んできた公明党も、今回は反対に回っています（自民は2025年に維新と連立を組みました）。賛成側が「災害への備え」を前面に出す一方、反対側は「大阪と維新のための法律ではないか」という疑いを崩しませんでした。2票差とは、この対立が最後まで埋まらなかったことの表れでもあります。

実は、初めての発想ではない──頓挫した「首都機能移転」

報道ではあまり触れられませんが、首都機能を東京の外に分ける、という発想そのものは新しくありません。1990年代、日本は「国会等の移転」を真剣に議論し、1992年には関連する法律もつくられました。1999年には、国会などの移転先の候補地として、栃木・福島の地域や、岐阜・愛知の地域などが挙げられています。

ところが、その後の議論は事実上止まりました。移転には巨額の費用がかかること、東京都が強く反発したこと、そして国の関心が都心の再開発（都市再生）へ移ったことなどが背景にあります。つまり、30年前に一度は本気で検討され、頓挫したテーマが、今回は「災害への備え」と「連立の看板政策」という装いで戻ってきた、とも言えます。前に進まなかった理由――費用と、東京との綱引き――は、今回も宿題として残っています。

「大阪ありき」と言われる理由──2度否決された都構想が、要件の形で戻ってきた

朝日新聞は成立を報じた記事に「大阪ありき」という見方を掲げました。条文に大阪の名はありません。それでも、なぜこう言われるのか。鍵は、副首都の指定要件にあります。

副首都に求められる条件は、大きく3つです。東京と同時に被災しにくいこと（災害面）、相応の人口と経済規模があること（経済面）、そして国の行政機関がある程度集まっていること（行政面）。この3つ目の「行政体制」の中に、「特別区の設置」などという項目が含まれています。

特別区とは、東京23区のような自治体の仕組みです。平たく言えば、いまの大阪市（政令指定都市）をいったんなくして、複数の「特別区」に分け直す――これこそが、大阪維新の会が長年掲げてきた「大阪都構想」です。具体的に何が変わるのか。ポイントは3つです。ひとつ、「大阪市」という自治体そのものが消えます。住所の市名がなくなり、市民は新設される「◯◯区」の住民になります。ふたつ、いまの24区が、4つ前後の「特別区」に再編されます（過去の構想では4区案）。区役所も区長も区議会も、この単位で置き直されます。みっつ、大阪市が握っていた大きな予算と権限（都市計画・大規模インフラ・成長戦略など）の多くが、大阪府に移ります。二重行政をなくす狙いですが、裏を返せば、市民に一番近い市の権限が府に吸い上げられる、ということでもあります。「大阪市はなくなるの？」という素朴な疑問は、まさにこの制度の核心を突いています。ここで、事実を時系列で並べてみます。

時期	起きたこと
2015年5月	大阪都構想、1回目の住民投票で否決
2020年11月	大阪都構想、2回目の住民投票でも否決
2025年10月	自民党と日本維新の会が連立。合意文書に副首都構想を明記
2026年6月24日	自民・維新が副首都法案を共同提出
2026年7月24日	参院本会議で賛成123・反対121、2票差で成立。同日、愛知県知事と名古屋市長が「副首都を目指す」と表明

住民投票で2度はっきり否決された仕組みが、今度は「副首都に選ばれるための要件」という形で、国の法律の中に書き込まれた――こう並べると、「大阪ありき」「敗者復活戦」と受け止められる理由が見えてきます。もっとも、これは事実の並びから浮かぶ構図であって、法律が大阪の都構想を義務づけているわけではありません。断定は避けるべき部分です。

先ほど触れたように、大阪都構想は大阪市を廃止して特別区に分ける再編です。その狙いは、大阪府と大阪市が似た仕事を二重に抱える「二重行政」を解消し、広域の意思決定を府に一本化することにありました。一方で、政令市としての大阪市がなくなること、いちど分ければ元には戻せないことへの不安も根強く、2015年・2020年とも僅差で否決されています。もともと賛否が拮抗するテーマだったからこそ、それが国の法律の要件に姿を変えたことに、反対派は敏感に反応しているのです。

公平のために、維新側の言い分も置いておきます。維新にとって副首都構想は、党利党略ではなく「平時は日本の成長エンジン、非常時は首都機能のバックアップ」という都市戦略です。首都直下地震が今後30年で高い確率で起きるとされるなか、国の中枢機能の予備を制度として初めて用意した意義は小さくない――こう主張しています。どちらの見方にも一理あり、そこを読者がどう量るかが問われています。

愛知の名乗りは成立するのか──特別区のない名古屋の戦略

「大阪ありき」と言われたこの法律ですが、指定枠が一つとは限りません。成立当日の7月24日、動いたのは大阪ではなく愛知でした。愛知県の大村秀章知事と名古屋市の広沢一郎市長が会見を開き、「副首都の指定を目指す」と表明したのです。大村知事は「条件は全てそろっている」「法案成立後、間髪入れず全国で一番早く手を挙げた」と、対大阪を意識した強気の姿勢を見せました。

ここで疑問が生まれます。指定要件には「特別区の設置」が入っている。しかし名古屋に特別区はなく、都構想のような再編の動きもありません。要件と、合っていないのではないか――。

この点、要件は「特別区の設置」だけを指すわけではありません。報道によれば、政令市と道府県が結ぶ「連携協約」など、特別区以外の行政体制も考慮されるとされます。名古屋側は、県と市が緊密に連携する体制で条件を満たせる、という立て付けで手を挙げているとみられます。特別区という一本道ではなく、複数のルートがありうる、ということです。

では、なぜ愛知はここまで急いだのか。狙いは大きく2つ考えられます。ひとつは、大阪への牽制です。「大阪ありき」で進むのを防ぎ、指定は複数都市に開かれているという既成事実をつくる。もうひとつは、実利です。指定に伴う税制優遇やインフラ整備、国機関の集積は、どの都市にとっても大きな果実になります。名乗りを上げること自体が、地域の存在感を高めるカードにもなります。関心を示す都市は、大阪・愛知のほか、福岡や札幌にも広がっています。

候補として名前が挙がる都市を、大まかに比べておきます。数字は各種公表資料に基づくおおよその規模で、いずれの都市にも現在は特別区はありません。

圏域	人口（府県／中心市）	経済規模の目安	副首都への姿勢
大阪	府約878万／市約275万	府内総生産約41兆円	最有力。都構想として推進してきた本命。特別区は2度否決
愛知（名古屋）	県約750万／市約233万	県内総生産約40兆円	7/24に県知事・市長が指定を目指すと表明。連携協約で条件を満たすと主張
福岡	県約512万／市約164万	県内総生産約19兆円	候補として関心を示す。九州の中枢・アジアへの近さが強み
北海道（札幌）	道約514万／市約197万	道内総生産約20兆円	候補として関心を示す。東京との同時被災リスクの小ささが強み

こうして見ると、「大阪ありき」で始まった話が、成立の瞬間に複数都市の誘致合戦へと広がったことがわかります。要件の詰め方しだいで、有利になる都市も変わってきます。基本方針づくりが、次の焦点になります。

ひとつ注意したいのは、副首都がいくつ指定されるのかが、まだ決まっていない点です。法律は指定の数を限っていません。複数の都市が選ばれれば、それぞれが災害時の備えになり、多極分散という狙いにも沿います。反面、優遇や国機関の集積が分散すれば、一つひとつの効果は薄まりかねません。「広く薄く」で行くのか、「一点に集中」させるのか。この設計しだいで、副首都という制度の意味あいは大きく変わってきます。

住民投票は要るのか──吉村発言と玉木反発、制度の建て付け

この法律をめぐって、成立直後にもう一つの火種が生まれました。住民投票をめぐる、手続きの問題です。

そもそも、特別区を設置するには、住民投票が欠かせません。日本には「大都市地域特別区設置法」という法律があり、政令市を特別区に再編するには、対象地域の住民投票で過半数の賛成を得る必要があります。大阪都構想が2015年と2020年に否決されたのも、この住民投票でした。つまり、大阪が特別区という形で副首都の要件を確実に満たそうとするなら、3度目の住民投票が視野に入ってきます。

手続きも、決して軽くありません。特別区の設置には、関係する市町村と都道府県でつくる法定の協議会を設け、区割りや財源配分を定めた「特別区設置協定書」をまとめ、議会の承認を経たうえで住民投票にかける、という段取りが必要です。住民投票で反対が上回れば、そこで白紙に戻ります。過去2回は、いずれもこの最後の関門で止まりました。要件に「特別区」が入ったからといって、自動的に設置できるわけではない――ここは押さえておきたい点です。

ここで、維新の吉村洋文代表（大阪府知事）が踏み込みました。2027年春の統一地方選・大阪府知事選に合わせて、住民投票を「同日実施」で目指すべきだ、という趣旨の発言です。選挙と住民投票を同じ日にやれば、費用も手間も抑えられ、投票率も上がりやすい、という計算があります。

これに、国民民主党の玉木雄一郎代表が強く反発しました。「あり得ない発言だ」「重大な国会軽視だ」というのです。なぜ「国会軽視」なのか。理由は、法案審議の詰めにあります。参議院の特別委員会では、野党の求めを受けて「地方選挙と住民投票が重複しないよう、最大限調整する」という趣旨の付帯決議が付きました。維新はこの文言に譲歩することで、法案を通したのです。にもかかわらず、成立直後に「同日実施を目指す」と言えば、国会での約束を反故にするに等しい――玉木代表は、そう批判しました。

ここは、事実と評価を分けて見る必要があります。付帯決議は法的な拘束力が強いものではなく、「調整する」という表現にも幅があります。維新からすれば、同日実施は効率的な選択肢の提示にすぎない、という言い分もありえます。一方で、審議中の合意の直後にそれを覆すように見える発言をすれば、反発を招くのも当然です。手続きの正しさと、政治的な思惑。この2つがぶつかっているのが、住民投票問題の本質です。

賛成派と反対派、それぞれの理屈を整理する

ここまでの論点を、賛成・反対の両側から整理しておきます。どちらが正しいと決めるためではなく、かみ合いにくい議論の「土俵の違い」を見るためです。

賛成派の理屈は、主に3つです。第一に、首都直下地震のリスクは現実で、国の中枢が止まったときの被害は計り知れず、予備を制度化する意義は大きい。第二に、東京一極集中は地方の衰退と表裏であり、多極分散は長年の国家的課題である。第三に、大阪をはじめ経済とインフラの備わった都市に代替機能を持たせるのは、都市戦略として理にかなう――というものです。

反対派の理屈も、主に3つあります。第一に、条文に都市名はなくとも、要件が大阪都構想を強く想起させ、特定政党の悲願実現に国の法律が使われる懸念がある。第二に、2票差という僅差と会期末の駆け込みが示すとおり、国民的な合意も財源の裏づけも足りない。第三に、住民投票で2度否決された再編を要件の形で持ち込むのは、民意の軽視ではないか――という点です。

この2つは、実は別々の土俵で語られがちです。賛成派は「災害と国土」の話をし、反対派は「特定都市・政党の思惑」の話をする。だから議論がかみ合いにくい。そのなかで、事実として動かないのは、①わずか2票差での成立、②指定要件に特別区が入っていること、③特別区には住民投票という関門が残ることの3点です。評価は、この3つの事実をどれだけ重く見るかで変わってきます。

私たちの生活に何が起きるのか──指定都市への恩恵と、財源という宿題

ここまで政治の話が続きましたが、この法律は暮らしにどう関わるのでしょうか。指定された都市に住む人にとっては、恩恵と負担の両面があります。

恩恵の側から見れば、税制優遇や規制緩和で企業が集まりやすくなり、雇用や投資が増える可能性があります。交通網や都市基盤の整備が進み、国の機関が移ってくれば、その地域の存在感は確実に上がります。地価や消費への波及を期待する声もあります。

一方で、宿題も残ります。最大の論点は財源です。税制優遇やインフラ整備には、当然お金がかかります。その費用は誰が負担し、効果に見合うのか――ここはこれから検証が必要です。また、中央省庁がまるごと移るわけではないため、平時の一極集中是正がどこまで進むかは未知数だ、という指摘もあります。さらに、企業や税収が地方に流れることを警戒する、東京側の懸念もあります。副首都をつくることが、国全体にとってプラスなのかどうかは、指定後の運用を見て判断するしかありません。

似た仕組みは、これまでにもありました。特定の地域で規制を緩める「国家戦略特区」などです。ただ、そうした特区が地域の成長にどれだけ効いたかは、評価が分かれてきました。副首都は、規制緩和に加えて国の機関の集積や災害時の代替という、より重い役割を負う点で新しいのですが、「指定すれば栄える」とは限らない、という過去の教訓は残ります。優遇の中身が具体化しないうちは、期待も不安も、まだ絵に描いた段階だといえます。

指定されなかった都市や、そもそも候補にならない地域にとっては、恩恵は限られます。副首都への支援が手厚くなるほど、「選ばれた都市」と「そうでない地域」の差が広がるのではないか、という視点も、頭の片隅に置いておいてよいでしょう。

もう一つの見方──副首都は、都構想とIRを実現する「器」になるのか

大阪の側から眺めると、副首都は単独の話ではありません。人工島・夢洲（ゆめしま）では、2025年の万博に続いて、2030年の開業をめざす統合型リゾート（IR）の建設が進んでいます。総投資額は1兆円を超え、地下鉄の延伸や土壌・液状化の対策など、街の土台づくりに巨額の開発費がかかってきました。その多くを、大阪府と市の公費、そして事業者が負担しています。

では、そのIRは大阪にどれだけの利益をもたらすのか。大阪府とIR事業者（MGM・オリックス連合）が国に提出し、2023年4月に認定された「区域整備計画」には、公式の試算が並んでいます。開業後の経済波及効果は年間およそ1兆1,400億円。建設段階だけでも約2兆3,700億円が見込まれ、雇用は開業後に毎年およそ9.3万人分とされます。来訪者は年約2,000万人、IR事業の売上高は年約5,200億円（うちカジノが約4,200億円）。大阪府・市に入る納付金と入場料は、合わせて年約1,060億円で、府と市が折半します。

項目	大阪府・IR事業者の公式試算
建設段階の経済波及効果	約2兆3,700億円（一度きり）
開業後の経済波及効果	約1兆1,400億円／年
雇用創出（開業後）	約9.3万人／年
来訪者	約2,000万人／年（国内1,400万・海外600万）
IR事業の売上高	約5,200億円／年（カジノ約4,200億円）
大阪府・市への収入	約1,060億円／年（納付金740億＋入場料320億、府市で折半）

出典：大阪府・IR事業者「区域整備計画」（2023年4月国認定）を各種報道より整理。数字は試算であり実績を保証するものではない。

ここで「大阪への効果は50兆円」という数字を耳にした人もいるかもしれません。これは公式の単年試算ではありません。単年の経済波及効果は約1.14兆円で、仮に運営を30〜35年続ければ、運営分の累計はおよそ35〜40兆円に達する――という長期の積み上げ計算が、独り歩きした数字とみられます。裏を返せば、その規模の経済効果を見込むには、数十年にわたって年2,000万人を集め続ける前提が要る、ということです。加えて、これらはあくまで事業者・自治体側の見立てで、依存症対策や治安、来訪者数が想定を割った場合のリスクは、この試算には十分に織り込まれていません。「効果は大きいが、それは順調にいけばの話」という留保つきで読むのが公平でしょう。

ここで、副首都法の支援策を思い出してください。中身は、交通網や都市基盤の整備、投資を促す税制、規制緩和、国の機関の集積――ほぼ「開発費とインフラ」の話です。つまり大阪が副首都に指定されれば、これまで自前で背負ってきた大規模開発に、国のカネと制度が乗る「受け皿」になりうる、という見方ができます。逆に、万博やIRで先に整えたインフラは、「副首都の基盤はもう整っている」というアピール材料にもなります。

さらに、副首都の要件には「特別区」＝大阪都構想が入っています。整理すると、副首都という枠組みは、住民投票で2度否決された都構想と、公費負担への批判が絶えないIR――大阪が別々に抱えてきた難題を、「国のお墨付き」でまとめて前に進める推進力になりうる、ということです。「大阪ありき」という批判の芯には、この開発と財源の一体性への警戒があります。

もっとも、ここも断定は禁物です。副首都法は、都構想もIRも義務づけていません。都構想の実現にはやはり3度目の住民投票が要りますし、IRは副首都とは別の事業として進みます。賛成派は「大阪はインフラも経済も備え、災害時の備えの適地だ」と正面から主張しています。それでも、華やかなカジノやビル群より、「その開発費とインフラを、最後は誰が負担するのか」という一点を見ておくと、副首都の損得は格段に見えやすくなります。

これから見るべき日程──基本方針、指定レース、来春の知事選

副首都法は成立しましたが、物語はここからが本番です。今後、どこを見ていけばいいのか。節目を整理しておきます。

まず、法律は公布から3か月以内に施行されます。その後1年以内に、政府が「基本方針」を定め、指定要件の中身を固めます。ここで「特別区」がどこまで重視されるのか、連携協約などの代替ルートがどう扱われるのかが、大阪・愛知をはじめとする各都市の有利・不利を左右します。政府は今秋にも要件づくりに着手する見通しです。

次に、2027年春の統一地方選と大阪府知事選です。吉村代表が意欲を示す住民投票の同日実施が実現するのか、付帯決議との整合をどうつけるのか。ここは、朝日新聞などが伝える「反維新」での野党結束の動きとも絡み、政局の焦点になりそうです。あわせて、愛知・福岡・札幌が正式な申し出に踏み切るのかも見どころです。

この法律は、災害への備えという顔と、大阪の都市戦略という顔、そして連立政権の看板政策という顔を、同時に持っています。どの顔を重く見るかで、評価はまるで変わります。だからこそ、2票差という僅差の成立は、「国論が割れたまま走り出した」という現実を、そのまま映しているといえます。

最後に、判断はいつも読者に委ねられます。副首都は本当に必要な備えなのか、それとも特定の都市と政党のための仕掛けなのか。あるいは、その両方なのか。これから固まっていく基本方針と、来春の住民投票の行方を見ながら、自分なりの答えを持っておきたいテーマです。